El Sistema Nacional Anticorrupción se ha desarrollado de tal manera que algunos estados han previsto sistemas de esta misma naturaleza a nivel municipal. De esta manera, se abre una variedad de posibilidades de colaboración entre todos los niveles de gobierno, acercando más a la ciudadanía en la toma de decisiones.

¿Cómo se regulan los Sistemas Municipales Anticorrupción? ¿Existe un modelo único o es diferente en cada caso? ¿Qué constantes podemos encontrar? En este trabajo se presenta cómo están regulados los sistemas municipales anticorrupción en las entidades que las prevén, haciendo una comparación con el homólogo a nivel estatal para determinar similitudes y diferencias. Además, se plantean las ventajas que se presentan, así como los desafíos prácticos a los que se enfrentan los municipios y los estados en los que se regula esta figura.

The National Anticorruption System has developed in such a way that some states have foreseen systems of the same nature on a municipal level. This way, a variety of possibilities is presented regarding collaboration between every level of government, making way to a more accessible form of decision-making to citizenship. How are Municipal Anticorruption Systems regulated? Is there a unique model or does it vary depending on the case? What constants can we find? This work presents how municipal anticorruption systems function in the federal entities that regulate them whilst comparing them to their state-level equivalents, looking to determine both similitudes and differences. Likewise, advantages that present themselves and challenges facing both municipalities and their states, whom are adopting this legal figure, are set out.

El Sistema Nacional Anticorrupción ( SNA) surgió a partir de la idea de un mecanismo compuesto por autoridades de los tres poderes de gobierno que fuera apoyado y dirigido por un comité de participación ciudadana. La reforma constitucional al artículo 113, publicada el 27 de mayo de 2015 en el Diario Oficial de la Federación [1], dio inicio a la creación del Sistema. Se estableció que dicho artículo entraría en vigor en la misma fecha en que lo hicieran las leyes generales ( sic) [2] del Sistema Nacional Anticorrupción, esto es, los ordenamientos secundarios que asentaran las bases sobre las que se opera. El SNA se define como «la instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos» [3].

El Sistema se conforma, según el artículo 7 de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción ( LGSNA), por ( I) los integrantes del Comité Coordinador, ( II) el Comité de Participación Ciudadana, ( III) el Comité Rector del Sistema Nacional de Fiscalización y, ( IV) los Sistemas Locales, quienes concurrirán a través de sus representantes. Atendiendo lo relativo a los sistemas locales, se estableció en el artículo segundo transitorio de la LGSNA que dentro del año siguiente en el que entrará en vigor esta Ley, el Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas expedirían, dentro del ámbito de sus respectivas competencias, la normatividad necesaria para que funcionara el Sistema [4]. Como resultado, cada entidad ha creado un sistema local anticorrupción que opera dentro de su propio territorio atendiendo sus respectivas particularidades. De esta manera, algunas entidades tomaron un nivel de gobierno más y decidieron considerar también la integración de sistemas anticorrupción a nivel municipal.

¿Cómo están regulados los Sistemas Municipales Anticorrupción? ¿Existe un modelo único o es diferente en cada caso? ¿Qué constantes podemos encontrar? En este trabajo se presenta cómo se regulan los sistemas municipales anticorrupción en las entidades que las prevén, comparándolas con sus homólogos estatales, así como la manera en la que se conforman. Además, se plantean ventajas que se presentan y desafíos prácticos a los que se enfrentan los municipios y los estados en los que se regula esta figura.

Los sistemas municipales

De acuerdo con la última actualización de la Herramienta de Sistemas Estatales Anticorrupción del Observatorio de la Corrupción e Impunidad de la UNAM [5], con fecha de 19 de marzo de 2019, solo 24 de las 32 entidades han logrado un avance total en la integración de los Sistemas Locales Anticorrupción ( esto es, la actualización legislativa junto con los nombramientos correspondientes). De estas entidades solo 3 legislaciones regulan un sistema similar a nivel municipal con variaciones en la organización y autoridades: Estado de México, Jalisco y Sinaloa ( ver Figura 1). Hay una diferencia principal en la manera en la que se regulan los sistemas. Por un lado, Jalisco y Sinaloa solo otorgan a sus municipios la potestad de establecer sistemas anticorrupción; mientras que el Estado de México ordena que estos últimos sean constituidos en todos sus municipios. La constante entre los sistemas de ambos niveles ( locales y municipales) es que consideran tanto comités de coordinación como de participación ciudadana, y con el apoyo de algún órgano de fiscalización.

La manera en que cada entidad regula los sistemas municipales es relevante porque las condiciones de cada una son diferentes. Por ejemplo, respecto al número de municipios que tiene cada estado. Para fines de organización y distribución de recursos, no es lo mismo que los 125 municipios del Estado de México tengan que establecer sistemas de esta naturaleza a que los 18 municipios de Sinaloa tengan la opción de establecer o no sistemas. En Sinaloa, a diferencia del Estado de México, es optativo establecer sistemas municipales. De igual manera, varía la necesidad de un sistema municipal anticorrupción dependiendo del municipio que se trate, no es lo mismo establecer uno para Guadalajara, Jalisco, a uno en Choix, Sinaloa, o bien, para Nezahualcóyotl en el Estado de México.

Estado de México

La ley en el Estado de México, define al Sistema Municipal Anticorrupción como «[...] la instancia de coordinación y coadyuvancia con el Sistema Estatal Anticorrupción, que concurrentemente tendrá por objeto establecer principios, bases generales, políticas públicas, acciones y procedimientos en la prevención, detección y sanción de faltas administrativas, actos y hechos de corrupción [...]» [6].

A partir de la redacción del artículo y el contexto en el que se presenta, se puede entender que los municipios tienen que, necesariamente, constituir un sistema que replique los objetivos y funciones que tiene el sistema local y, a su vez, el sistema nacional. Esta idea se refuerza por el nombre mismo de la ley del estado – Ley del Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios ( LSAEMM). La misma Ley regula de manera muy detallada las bases sobre las que los municipios deben hacer sus propios sistemas anticorrupción.

Un ejemplo de cómo se conforma un sistema municipal lo tenemos en el Municipio de Toluca. En el artículo 123 del Bando Municipal de Toluca 2019 se establecen los objetivos del sistema municipal, los cuales son los mismos que se establecen tanto a nivel nacional como estatal, por lo que no hay ningún cambio que atienda aspectos propios del municipio. De igual manera, se establece en los artículos 124 y 125 respectivamente, que el Sistema Municipal Anticorrupción se integra por un Comité de Participación Ciudadana y un Comité Coordinador, mismo que se compone por «( I) El o la Titular de la Contraloría Municipal, ( II) el o la Titular de la Unidad de Transparencia del municipio y ( III) un Representante del Comité de Participación Ciudadana, quien presidirá el mismo Comité» [7]. Estos son los únicos tres artículos que regulan el sistema municipal anticorrupción.

“... el municipio [...] es la base de división territorial y de la organización política y administrativa de las entidades. [...] el planteamiento de Sistemas Municipales Anticorrupción crea, entonces, una oportunidad para hacer cambios dentro de las instancias de gobierno más cercanas a las personas.”

En otro caso, en Nezahualcóyotl, el municipio con mayor población del Estado de México, el sistema anticorrupción solo está regulado por un artículo. En el bando municipal del año en curso [8], en su artículo 67, se define al sistema de este nivel de gobierno de la misma manera en la que el sistema estatal fue definido anteriormente. El sistema se conforma, en términos de este ordenamiento, por un Comité Coordinador Municipal y un Comité de Participación Ciudadana, los cuales gozan y están limitados de las facultades y obligaciones establecidas en la LSAEMM. Es decir, la única disposición que regula el sistema municipal se limita a hacer una reiteración de lo que dice la ley que regula el sistema anticorrupción estatal sin aportar elemento alguno adicional.

Como ya había sido expuesto, es obligatorio que los municipios del Estado de México regulen sistemas anticorrupción. De acuerdo con datos de la prensa [9], al 6 de mayo, solo 41 municipios han instalado Comités de Participación Ciudadana. Esto puede parecer preocupante considerando que la LSAEMM entró en vigor el día 31 de mayo de 2017. El mismo diario señala que otros 63 municipios. están en proceso de conformar los mencionados Comités, mientras que otros 20 «no han entregado información».

Jalisco

En la Ley del Sistema Anticorrupción del Estado de Jalisco ( LSAEJ) se procura, de acuerdo con el artículo 5, como objeto del sistema «la prevención, detección y sanción de faltas administrativas y hechos que la ley señale como delitos en materia de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos» [10]. Posteriormente, en el artículo 6, se establece que el sistema local se integra por un Comité Coordinador, un Comité de Participación Social y, por último, el Sistema Estatal de Fiscalización. Por último, en el artículo 36, se dispone que «Los municipios podrán integrar e implementar sistemas anticorrupción armonizados con los sistemas Estatal y Nacional Anticorrupción. [. . . ]». En la palabra «podrán», se encuentra la faculta otorgada de la cual se hizo mención en la Introducción. Es decir, los municipios cuentan con la posibilidad de ordenar sistemas anticorrupción  voluntariamente. 

En el caso de Guadalajara fue el 6 de marzo de 2018 que se publicó en su Gaceta Oficial el Reglamento del Sistema Anticorrupción del Municipio de Guadalajara ( RSAMG) [11]. El Sistema Municipal se integra, según el artículo cuarto del RSAMG, por un Comité Coordinador Municipal Anticorrupción y un Consejo Municipal de Participación Ciudadano. A primera vista podría parecer que los sistemas de ambos niveles de gobierno difieren por el uso de un ente de fiscalización, pero esta diferencia es solo de forma. En el Comité Municipal se encuentra el contralor, por lo que ambos sistemas son, esencialmente, iguales. Respecto a los demás miembros del Comité puede haber variaciones puesto que existen diferentes entes de autoridad.

Sinaloa

Sinaloa regula de manera análoga la conformación de sus sistemas locales y municipales. En el artículo 36 de la Ley del Sistema Anticorrupción del Estado de Sinaloa [12] se establece que «Los reglamentos de los Municipios podrán desarrollar la integración, atribuciones y funcionamiento de sus Sistemas, atendiendo a las siguientes bases. [...] ( I) Deberán contar con una integración y atribuciones equivalentes a las que esta Ley otorga al Sistema Estatal».

Al igual que en Jalisco, en Sinaloa se sigue la fórmula de facultad potestativa. Los municipios tienen la libertad para establecer dentro de su ordenamiento un sistema anticorrupción. A la fecha en que se escribe este texto1, ningún municipio en Sinaloa ha optado por conformar un Sistema Anticorrupción.

Puntos finales

Es importante recordar que el municipio es considerado, en términos del artículo 115 de la CPEUM, como la base de división territorial y de la organización política y administrativa de las entidades. Como tal, es necesario que los municipios puedan disponer de las herramientas necesarias para que puedan funcionar. Hipotéticamente, el planteamiento de Sistemas Municipales Anticorrupción crea, entonces, una oportunidad para hacer cambios dentro de las instancias de gobierno más cercanas a las personas. Algo que conviene resaltar como positivo podría ser el apoyo que los Estados dan a los municipios en materia de transparencia, pues se pone a disposición de los municipios toda la información que les sea necesaria.

En términos prácticos, la implementación de sistemas municipales podría parecer un esfuerzo insuficiente para corregir los problemas que se buscan resolver. El éxito o fracaso de esta medida parece recaer en la capacidad real de disposición de los municipios para organizar sus instancias anticorrupción. Adicionalmente, se debe advertir el que no se incurra en una ineficiente distribución de recursos, dado que solo se está contemplando la conformación de un comité de participación ciudadana, sin ahondar más en los objetivos concretos y planes que se piensan seguir.

Referencias

1. Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Me xicanos. Publicado el 27 de mayo de 2015 en el Diario Oficial de la Federación. Consultado el día 15 de abril de 2019.
2. op. cit.
3. Artículo 113, primer párrafo, Constitución Política de los Esta- dos Unidos Mexicanos. Publicada el 5 de febrero de 1917 en el Diario Oficial de la Federación. Consultado el día 15 de abril de 2019.
4. Artículo 7 de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción. Publicada el 18 de julio de 2016 en el Diario Oficial de la Federación. Consultado el día 17 de abril de 2019.
5. Fabiola Navarro Luna, Ana Laura Chávez, et. al, “Sistemas Loca- les Anticorrupción”, Observatorio para la Corrupción e Impunidad, Universidad Nacional Autónoma de México, 2019. ( Actualizado al 19 de marzo de 2019). Consultado el 20 de mayo de 2019. https://oci.juridicas.unam.mx/herramientas
6. Artículo 61 de la Ley del Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios. Publicado el 5 de mayo de 2017 en el Periódico Oficial del Estado de México. Consultado el 25 de abril de 2019.
7. Bando Municipal de Toluca 2019. Publicado el 5 de febrero de 2019 en la Gaceta Municipal de Toluca. Consultado el 25 de abril de 2019.
8. Bando Municipal de Nezahualcóyotl 2019. Publicado el 5 de febrero de 2019. Consultado el 25 de abril de 2019.
9. Violeta Huerta, “Solo 41 municipios han instalado su Comité de Participación Ciudadana”. El Sol de Toluca, 6 de mayo de 2019. Ley del Sistema Anticorrupción del Estado de Jalisco. Publicada el 18 de julio de 2017 en el Periódico Oficial de Jalisco, sección IV, pág. 45. Consultado el 25 de abril de 2019.
10. Ley del Sistema Anticorrupción del Estado de Jalisco. Publicada el 18 de julio de 2017 en el Periódico Oficial de Jalisco, sección IV, pág. 45. Consultado el 25 de abril de 2019.
11. Reglamento del Sistema Anticorrupción del Municipio de Guadalajara. Publicado el día 6 de marzo de 2018 en la Gaceta Municipal de Guadalajara, Tomo II, Ejemplar 4. Consultado el 25 de abril de 2019.
12. Ley del Sistema Anticorrupción del Estado de Sinaloa. Publicada el 16 de junio de 2017 en el Periódico Oficial de Sinaloa. Consultado el 25 de abril de 2019.

Sobre el autor:

Angel Ariel Hernández Cisneros es estudiante de la Licencia- tura en Derecho del Instituto Tecnológico Autónomo de México ( ITAM) y es miembro del Observatorio de Corrupción e Impunidad (OCI) con cede en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México ( UNAM).
E-mail:   ariel.heci@gmail.com